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论行政事业单位国有资产管理的根本目标

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   产属性有经营性国有资产管理和行政事业单位国有资产管理之分,按职能定义有各级国资委管辖的国有及国有控股企业和各级财政部门管辖的行政事业单位之别,前者以实现国有资产保值增值和资本利润最大化,后者则以保值和满足履行职能为出发点。

   随着财政部2006年两个部长令的颁布,各级财政部门加快了行政事业单位国有资产管理的步伐,态势上保持了对国资委成熟管理企业国有资产的追赶,国有资产管理的两种方式并存的局面已悄然呈现。但是,财政部门目前并没有一个充分、明晰和可操作的管理目标,这使行政事业单位国有资产管理在方法与目的的统一上少了支撑点。本文试图在行政事业单位国有资产管理的根本目标上作一些分析和建言,以期同仁关注和指正。

   一、行政事业单位国有资产管理现状的基本评价

   行政事业单位的资产绝大部分都是非经营性的国有资产,其主要来源是财政拨款。随着政府运作的逐步透明化,对这部分资产的监管力度也必将越来越大。党中央、国务院十分重视国有资产管理工作,党的十六届三中全会上,首次把非经营性的国有资产管理纳入到国有资产管理范围。这既是国有资产管理理论上的突破,同时也是国有资产管理机制上的创新。

   行政事业单位国有资产从形成过程来看,它具有以下特点:一是形成方式多样,但以财政拨款为主;二是本身为非营利性资产,需财政部门不断拨款来维持运转;三是其范围在不断调整并明确;四是资产种类不断增多、存量不断加大。

   多年以来,行政事业单位国有资产管理存在的资产配置环节缺乏必要的审批控制,资产使用环节缺乏有效的监督管理,资产处置环节缺乏规范、公正、公平性,资产收入环节缺乏有力的征收措施等问题等,这些都成为各级财政部门实际管理的经常性困扰。面对国有资产的安全和完整,合理配置和有效利用资产,提高资产使用效益,财政部门一直致力于完善行政事业单位国有资产管理职能。

   首先,健全机构,明确职能职责。按照“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的原则和财政部第35号、36号令规定,建立统一的管理体制,进一步明确各部门的职能职责,在摸清资产存量的基础上,对资产产权由财政部门统一管理,实行所有权与使用权分离,逐步推进事业单位改制。同时,紧紧围绕“改革、规范、盘活、提效”的工作思路,建立国有资产管理创新机制、激励机制、考核评价机制和监督约束机制。

   其次,完善制度,强化资产管理。一是在资产配置环节上,制定资产配置、调剂办法,核定资产配置标准,规范配置审批程序,严把资产入口关,提高资产配置的科学性、合理性,坚持资产配备与行政事业单位履行职能需要相适应,对有规定配备标准的资产从严控制,避免超标配置和重复配置。坚持资产管理与预算管理相结合,将资产配置与预算编制密切结合起来,根据存量确定增量,通过增量调节控制存量。二是在资产使用环节上,建立资产管理制度,重点保障资产的安全完整,提高资产使用效率。在摸清资产存量的基础上,做到账实相符,完善落实资产管理责任制,加大对资产存量控制力度,把行政事业单位超标配置、低效率运转或者长期闲置的国有资产调剂到需要的单位,盘活资产存量,优化资源配置。三是在资产处置环节上,规范资产处置程序,严把审批关,对不符合处置条件的资产一律不予以审批,资产处置按照规范、公开、公正、公平的原则进行,提高资产处置的透明度,使资产管理逐步向制度化、规范化、法制化轨道迈进。

   再次,整合存量,提高使用效率。一是对出租、出借资产由财政部门组织实施公开竞价招租,取得收入扣除相关税费后缴入财政。二是严格按规范程序处置闲置资产,整合资源,特别是对超标配置的办公室用、办公设备和小汽车通过财政部门调剂后仍有闲置的实行公开拍卖。三是将优质资产组建成立国有资产经营公司,使国有资源向国有资本转化,充分发挥国有资产使用效益。

   第四,严肃纪律,强化监督机制。一是财政部门加强对资产的预算管理,坚持优化配置、按标准配置,加强从入口到处置报废全过程的监督管理。二是部门加强对资产的审计监督,重点监督国有资产收益缴库情况。三是纪检监察部门严格执法、对各种违法、违纪损害国有资产权益、造成国有资产流失的行为要依法查处。四是强化监督,加强会计核算,做到账账、账卡、账实相符,实现资产管理、预算管理和紧密结合,并建立资产管理统计考核评价体系和信息网络系统,变过去的“静态”管理为“动态”管理,确保资产统计真实、准确、及时、完整。

   第五,严格考核,建立管理责任机制。把行政事业单位资产国有管理作为组织部门考核领导干部政绩的一项重要内容,促使各单位“一把手”充分认识到管好用好国有资产的重要性。加强对国有资产管理人员业务素质和专业水平的培养,使其尽快适应市场经济的需求,使国有资产管理工作规范化、科学化、专业化。以上这些并不是一个目标清晰的管理行为,并没有解决整个行政事业单位国有资产管理的价值取向。

   二、成本管理是行政事业单位国有资产管理的根本目标

   行政事业单位国有资产是政府履行社会管理和公共服务职能的物质基础。定义产生职能,职能引导取向。

   我国行政事业单位国有资产总量自2006年全国性的行政事业单位资产清查摸底后又经历5年的增长,现有实际存量大概有10万亿。接近今年的全部财政收入预期。行政事业单位占有的资源已占全社会资源总量的相当份额,因此,行政事业单位国有资产管理的边界实际上已经从制度内的自我完善引向了更高层次的考量,即行政事业单位占有使用的国有资产应当有效地确立边际成本。

   从目前我国公共财政的整体推动方向来看,民生财政迫使政府自审成本。在上一轮财政体制即分税制财政体制运行18年后,即将面临新的财政体制改革之际,我们确信行政事业单位的成本控制会成为重要的管理内容。这里的成本应该是指行政事业单位在一个财政预算年度内占有、使用、消耗的各种资源总和。随着改革的深入,事业单位总体改革部署已经按预案进入实质性操作,其资产的影响比重占行政事业单位资产总量的2/3,保守一点说将会有近5万亿以上的国有资产面临重新界定。这是可预见的一次重大调整,同时也是在行政事业单位国有资产管理中引入成本管理机制的一次重大机遇。

   因此我们可以提出这样一个涉及今后行政事业单位国有资产目标管理的基本路径:建立在新的财政管理体制上的行政事业单位国有资产成本控制机制,即行政事业单位占有使用国有资产的需求因其职能和事业履行形成可以计量的基础标准定额,测算成标准配置,列入行政事业单位当年综合预算。

   同时这样一个假设也需基于行政事业单位会计制度的适时调整,将目前行政事业单位施行的收付实现制会计制度改成真正反映核算行政事业单位管理成本的权责制。也即行政事业单位以财政预算安排为运行成本的配比,现行的预算科目按经济用途设置已为行政事业单位成本设计创造了可能,而行政事业单位会计制度改革的加快推进则为行政事业单位国有资产的目标成本管理创造了良好的制度前景。

   行政事业单位年度会计决算实际上就是年度预算执行的结果导向,其资产负债率与预算安排的差异率是考核和评价行政事业单位预算执行和国有资产管理水平的共同标准。财政在对单位实施真正意义上的复式综合预算管理就从实际上操作上存在的自由裁量权变身为制度话语权,财政预算管理的硬约束机制会由此产生,公共财政的有效实施才有制度保障。

   行政事业单位成本实际上就是行政事业单位占有的全部社会资源需要有一个控制边界,对行政事业单位特别是行政单位来说,因其评价的标准不是经济规模和盈利能力,客观上其履职履责能力与占有使用资产没有充分对应,而行政事业单位资产占有水平与国家可持续发展战略又紧密相关,同时行政事业单位肩负着天然的公平与正义的责任,从这个意义上讲,对行政事业单位占有使用资产进行必要的限制规范是不容置疑的。一个经济、有效率的行政事业单位国有资产对国民经济与社会发展会起到良好的推进作用,反之,资源占有过大、浪费严重、效率低下则会给国家造成经济和社会的诸多负面影响。

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