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预算单位推行公务卡结算制度的探析

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  随着经济发展和财政改革的推进,预算单位公务卡结算制度的推行成为必然。本文主要阐述了在预算单位推行公务卡结算制度的深远意义,结合公务卡在实践中涉及的相关问题,对公务卡制度存在的亟待完善的问题作了必要的分析,并提出完善预算单位公务卡结算的建议。

  长期以来,一些预算单位存在大量提取和使用现金现象,不仅给预算单位的财务管理和公务人员的使用带来了极大的不便,而且现金支付透明度较低,难于监管,容易诱发现金使用不规范甚至腐败的问题。国库集中支付改革后,财政资金支付使用日益规范,但现金的结算、使用仍然缺乏有效监控。

  2008年1月30日,中央纪委、财政部、中国人民银行联合召开全国公务卡改革试点电视电话会议,公务卡作为2008 年财政改革工作的亮点正式提上议程。同时,《国务院关于编制2008年中央预算和地方预算的通知》提出,要“加快推行公务卡试点”。中央纪委第十七届二次全会也强调,要“在中央和省级预算单位推行公务卡制度”,其目的就是要通过建立公务卡结算制度,完善国库管理,从源头上治理腐败现象的发生。公务卡结算制度受到如此重视,是因为公务卡作为一种现代化支付结算工具,无论对提高财政财务透明度、推进从源头防治腐败,还是对加强预算单位财务管理、推进全国银行卡产业发展等,都具有重要意义。

  一、公务卡概述

  公务卡是行政事业单位公务支出结算时使用的银行卡统称。公务卡改革是国库集中支付改革的延伸,是加强国库集中支付管理的一种辅助手段,即将原来以授权支付方式从单位零余额账户提取现金的业务改为通过公务卡方式支付。

  公务卡是指预算单位工作人员持有的、主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。公务卡既具备普通信用卡所具有的授信消费等共同属性,又具有财政财务管理属性,是财政财务管理规范与银行卡结算方式结合而成的一种新型管理工具和手段。

  二、公务卡结算制度推行的重大意义

  公务卡结算制度是以国库单一账户体系为基础,以银行卡为载体的现代财政支付管理制度,是通过银行卡实现财政财务管理公开和消费透明的一种新型产品和制度创新,推行公务卡结算制度的重大意义在于以下三个方面。

  (一)对政府和财政部门来说,有利于提高财政财务管理透明度

  公务卡的推出有利于加强公务支出流程与数据的管理,加强财政资金支付使用全过程的监控,提高资金使用的安全性和规范性;增加预算执行信息的透明度,提高预算收支信息的完整性、准确性和及时性,为财政运行管理提供可靠的信息参数。这也是从源头上防止腐败和减少违法违规行为的重要举措。

  (二)对于用卡单位(预算单位)来说,有利于提升单位财务管理水平

  采用公务卡进行消费,可以通过银行卡对日常支出和商务费用进行管理控制,对过程进行全面监控,堵塞漏洞。同时,可以强化资金管理,减少了私挪公款、贪污腐败现象的发生,大大简化了用卡单位的财务流程,免除了现金预支、开具支票等繁琐步骤,提高了用卡单位的财务管理效率。

  (三)对于各发卡机构来说,有利于促进银行卡产业发展

  公务卡的推出满足了公务开支的市场需求,完善了银行卡的品种和功能,拓展了银行卡支付空间,密切了发卡机构与政府部门及事业单位的良性互动关系,为发卡机构提供了更多拓展其他相关金融业务的机会。

  三、公务卡推广和公务卡在防治腐败方面存在的问题和不足

  (一)推广运用公务卡结算方式存在的问题

  1.预算单位人员对公务卡改革认识不足。我国传统的“一手交钱,一手交货”消费观念根深蒂固。在我国几千年经济生活中,现钱现货交易已是一种司空见惯的模式,也是人们普遍认同的,这种传统的消费观念和支付方式根深蒂固地存在于人们的意识形态中。推广公务卡消费方式,商家由于要支付一定的手续费,从经济利益上考虑,希望实行现金交易,而且消费者也不习惯采用这种方式,因此潜意识里不自觉地进行着抵制,在一定程度上影响了公务卡的推进。

  2.公务卡用卡环境不理想。(1)由于POS机的布放点有限,除部分商家设有POS机外,大部分商家没有POS机,即POS机投放的点、面不够,公务人员在许多地方从事公务活动时不能刷卡,只能个人先垫付现金,待报销后再到银行取出。例如,到乡、镇、街道、边远和欠发达地区出差等,都要事先准备现金。(2)我国银行卡产业近年来才得到大规模发展,人们对银行卡的认识还有一个过程,还不习惯于用银行卡从事消费或商品交易活动。(3)我国银行卡在宣传使用、安全性以及纠纷的解决上等方面尚达不到先进国家的水平,也在很大程度上导致了人们对银行卡的抵触、观望情绪。

  (二)公务卡在防治腐败方面存在的不足

  1.公务卡仍不能从根本上避免腐败。从公务卡消费的执行过程和目的来说,公务卡消费方式解决了以往易发生的凑票报销、虚开报销发票金额等腐败行为,增加了公务消费的透明度,一定程度上抑制了腐败行为的发生。但它毕竟只是一种技术手段,还存在一些漏洞:(1)实行公务卡消费时,仍可能依然存在虚假开支情况。一些人仍可以在与供应商协调好后,打出与所消费不一致的小票与发票。(2)公务消费吃回扣的问题将依然存在,公务卡消费达到一定金额后,一些人仍能得到商家提供的一定比例的现金返还。作为公务卡,无法从根本上解决腐败问题,只有从根基上出台相关措施抑制腐败,才能有效抑制此类问题的发生。

  2.公务卡并不能解决日常开支中存在的浪费问题。存在浪费是因为公务费用可以随意支取。公务卡只是把现金消费变成了卡类消费,用卡单位仍可以在采购、招待支出中与供应商达成私下协议,造成浪费。同时由于POS机使用的不普及,可能会助长一些人在公务接待中超标准消费,甚至名正言顺地进行奢侈浪费,会助长“高档”消费。因此,公务消费、招待费、办公经费的有效控制并不能通过公务卡得以实现,浪费问题必须从根本下手,才能得以解决。

  3.公务卡主要是监督预算内支出,预算外资金则难以控制。按照目前我国的财务体制,政府财务除了预算内部分,还有非税收入。这部分预算外收入,是指除税收以外的政府收入,包括行政事业性收费、政府基金、罚没收入、土地出让金等。预算外收入就像地方的“私房钱”,监管空缺难以控制。大量预算外资金的存在,使腐败产生的土壤并没有被根本铲除。因此,在加快推进公务消费改革中,如不加强预算外资金管理,在遏制公款滥用与腐败问题上,公务卡的作用就是十分有限的。

  四、全面推广公务卡结算制度的建议和想法

  要全面推进公务卡结算方式改革,提高财政资金的使用效益,增强财政的宏观调控能力,促进预算单位加强财务管理,强化财政监督,规范预算执行,可从以下几个方面稳步推进。

  (一)统一认识,相关部门应齐心协力推进公务卡结算方式改革

  公务卡在我国是一种创新性公务支付模式,是在公务小额支出中率先全面使用非现金支付工具、减少现金使用、利用银行卡支付系统来逐步实现对公务小额支付的全程监控,便于加强财政财务管理。因此财政部门、人民银行、预算单位、发卡银行等要统一思想,提高认识,积极配合,形成多部门分工协作、高效运作的协调机制,解决公务员推行工作中遇到的新情况和新问题,确保公务卡结算方式的顺利推进。

  (二)加强宣传,创造良好的国库管理制度改革和公务卡结算方式推行相结合的舆论环境

  要充分、有效地利用各种媒体,采取多种形式广泛、深入地进行公务卡推广和宣传工作,消除传统的现金交易和支付方式的影响。加强对持卡人的用卡安全教育,特别是对预算单位进行广泛的宣传动员,引导公务人员尽快掌握推行公务卡的目的、意义、操作规则及可能出现的交易风险,提高公务人员对公务卡推行工作的感性认识,提高用卡人的操作能力,为公务卡的推广创造有利外部环境。

  (三)完善银联网络系统,拓展公务卡使用范围

  1.可考虑由财政部、人民银行和各商业银行总行、银联总公司等部门协商,出台相应的激励政策,研究对特约商户的财税支持政策,对受理公务卡的定点商户给予适当的补贴或税收优惠,积极鼓励POS机的布设,提高商家刷卡的积极性,提高公务支出集中领域特约商户普及率。2.财政部门和预算单位在选定公务支出(包括政府采购)定点单位时,应将具备受理公务卡作为必需条件,有效督促商家加大POS机的投放力度,增强预算单位和持卡人的刷卡意识。3.在公务卡推广过程中,对于公务人员反映尚不能受理公务卡或服务不周的商户,人民银行和财政部门应共同配合,采取措施,积极引导商户受理银行卡和改进服务。

  (四)尽快修订预算法,建立一套完备的预算报告制度、预算监控制度以及预算听证制度

  完善人大制度,强化对财政预算的审议和监督;加强预算外资金管理,甚至取消大量存在的预算外收入,增强预算的完整性,提高监督的有效性。同时,推进公务消费改革,解决公务人员或者领导干部裁量权过大的问题,增加公务财务支出预算的透明度;对公务消费腐败采取“零容忍”原则。只有这样,才能从根本上消除和减少公务消费中腐败现象的发生。

  (五)加强公务卡应用的基础制度建设

  建立健全与公务卡改革相关的配套制度,用制度规范改革的实施过程,用制度约束单位的公务消费行为,用制度控制代理银行的业务服务行为,使财政资金在国库单一账户体系内运行,使业务办理在制度的框架内操作。行政法制上缺乏对公务消费的监督和约束机制,更缺乏对违纪违章行为的处罚和纠正机制,这些约束不足是导致持卡人违反纪律的一大原因。

  (六)加强对国家工作人员(持卡人)的思想道德教育

  加强党风廉政建设和反腐败工作有两条防线,一是思想道德防线;二是党纪政纪和法律防线。而思想道德防线是首要的、基本的一道防线,是从源头上预防和治理腐败的有效途径。通过思想道德教育,以人民公仆的标准严格要求国家工作人员,全心全意为人民服务,并使持卡人充分意识到腐败的不道德和不光彩,减少贪污浪费,抵制腐化。同时,国家工作人员思想道德教育不是到出了问题时才能派上用场的“灭火器”,而是一项经常性、系统性的工程。

  总之,公务卡是规范现金管理的一种有效工具,不仅有利于加强对公务支出的全程监控,提高财政性资金支出的透明度,而且是减少财政资金活动的中间环节,强化预算约束的重要手段,同时也是遏制公务消费中腐败行为的一种有力手段。但公务卡不是“万能”卡,将反腐的希望单单寄托在一张卡上显然是不现实的,因为对于一项浩大的工程而言,单方面的举措会显得形单影孤。致力完善、严厉且执行有力的制度建设,再加上高新的技术后盾,笔者相信:在众多制约因素的合力围歼下,腐败一定能得到遏制。

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