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加强非税收入管理的思考

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  论缺失、非税收入管理政出多门、非税收入管理缺乏全国统一的法律规范等诸多问题。必须深化经济、行政体制改革,建立、健全非税收入管理法律制度,从根本上解决非税收入管理不规范的深层次矛盾;积极总结非税收入管理的成功经验,结合各地实际情况,对非税收入管理做出科学合理的制度设计和政策安排。

  「关键词」非税收入;非税收入征收;非税收入管理;综合预算

  为规范非税收入管理,我省做了大量卓有成效的工作,很多经验在全国得到推广,《湖南省非税收入管理条例》是我国第一部规范非税收入管理的地方性法规,标志着非税收入管理已逐步走向法制化、规范化管理的轨道。但非税收入管理也还存在诸多问题,有待研究解决。

  一、政府非税收入管理存在的问题

  1、非税收入管理理论缺失

  税收、收费、价格、利率、工资等都是国民收入分配和再分配的手段,共同构成国民收入分配的手段体系,它们之间相互制约,从不同角度独立发挥作用。市场经济条件下,税收和收费都是调节国家、企业和个人分配关系的手段,其中税收是为了保证国家机器正常运转,满足社会公共需要和实施经济控制的主要手段。收费的主体虽然也是国家,但从目前情况看,实际执行主体是诸多部门和单位,在很大程度上体现着部门的权力和利益。收费属政府行为,强调的是成本补偿和谁受益、谁负担等原则,与等价交换无关,主要调节政府与企业或个人之间的分配关系。价格的执行主体是市场,价格的高低是市场的晴雨表,反映市场商品或劳务的供求关系,遵循等价交换原则,主要调节企业之间或个人之间的分配关系。用价格原理调节政府与企业之间的分配关系,必然产生政府权力商品化,导致乱收费行为的泛滥。目前实际工作中都将行政事业性收费比照价格办理,将行政事业性收费的性质界定为价格范畴。这是多年来,多次进行收费整治,但仍然没有走出治理———膨胀———再治理———再膨胀的恶性循环怪圈的最根本的原因。

  2、非税收入管理政出多门

  现行政策规定,行政事业性收费由中央和省两级审批,按隶属关系分别由国务院和省级财政、物价部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门进行审批,标准管理以物价部门为主会同财政部门进行核准;涉及农民利益的收费要经农民负担监督部门审查同意;基金由财政部门负责;经营服务性收费由物价部门负责。现行地方收费主体有地方财政、交通管理、国土管理、工商管理、卫生监督、公安、司法、城建、环保、教育等多个管理部门,每个部门各有收费名目,而且一个部门收取多种费。这种相互交织、多头管理、多头控制的规定看起来非常严格,实际执行中漏洞很多。一是收费管理主体为两个或多个管理部门,原本是分工协作、互相配合,结果是互相牵制、互相制约,甚至扯皮,内耗较多,收费管理重复与空档同时存在;二是把行政事业性收费项目与标准管理分开,单位行政事业性收费管理与“服务性收费”分裂,行政事业性收费与基金分开,人为割裂收费管理的内在联系,实际操作中难以区分,不便管理;三是一些行政事业单位搞有偿服务,实行服务性收费,出现行政事业性收费项目取消之后或行政事业性收费不能审批的项目,作为服务性收费出现,加大乱收费治理难度。

  3、非税收入管理缺乏全国统一的法律规定

  我国在政府非税收入管理方面尚未制定统一的法律或行政法规。《预算法》以及《预算法实施条例》基本不涉及政府非税收入管理内容。当前,有关非税收入管理的规章制度大多是一些政府部门分散或联合发文的决定、办法、通知,法律级次较低,不易协调,实际贯彻执行难以得到充分保障。一些地方虽制定了地方性法规,但是没有全面涵盖非税收入管理内容。而且在这些政府文件和地方性法规中,还有一些是以“预算外资金”为管理对象,对非税收入的分类没有统一明晰界定;对违犯非税收入管理的人或事缺乏明确的责任追究和相应处罚或惩治的制度规定,非税收入在征收、征缴过程中还时有不规范行为发生。法律规定的缺失,使得非税收入管理难上加难。

  4、非税收入管理缺乏全国统一的分类口径

  财政部收支科目分类改革方案将非税收入分为政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入及其他收入八类。《湖南省非税收入管理条例》将政府非税收入分为行政性收费、事业性收费、政府性基金(附加)、罚没收入、国有资产和国有资源收益及其他非税收入,社会保障基金、住房公积金暂不纳入非税收入管理范围。各省分类各不相同。以法律形式规定非税收入分类口径、科学划分非税收入范围是做好非税收入征收和统计工作的基础。

  5、非税收入数额总体规模偏大

  据专家估算,2004年全国非税收入突破1万亿元,大约为10523亿元,相当于同期全国财政收入的39 .8%;中央政府非税收入约为1627亿元,占本级财政收入的11 .2%;省及省以下各级政府非税收入为8896亿元,占本级财政收入的74 .8%.按市场经济的基本原则,政府主要以税收方式筹集履行公共管理和服务职能所需资金,非税收入只是政府收入的补充。与大多数市场经济国家中央政府(联邦)非税收入一般占本级财政收入10%以下、省(州)级政府非税收入占本级财政收入的20%左右、市县级政府非税收入约占本级财政收入的20%-50%相比,我国中央政府和地方政府非税收入约占本级财政收入11%和75%的比例明显偏高,一些市、县政府非税收入甚至超过税收收入,政府非税收入总体规模偏大,税收与非税收入的比例关系不合理。

  二、加强政府非税收入管理的思考

  政府非税收入运行中存在的诸多问题是多方面原因长期积累形成的。从长远看,必须深化经济、行政体制改革,切实转变政府职能,建立、健全非税收入管理法律制度,从根本上解决非税收入管理不规范的深层次矛盾,建立与市场经济条件下公共财政体制相适应的科学、规范、有序的政府非税收入管理制度。从近期看,应当积极总结非税收入管理的成功经验,结合各地实际情况,对非税收入管理做出科学合理的制度设计和政策安排。

  1、加快非税收入管理的法制建设

  目前,非税收入的立项、定标、征收、票据管理和资金使用等环节,尚没有一套完整、统一、规范、系统的全国性法律制度。特别是由于一些上位法的限制,地方在规范非税收入管理方面存在许多阻力。应推动非税收入管理国家立法工作,尽快以国家法律形式对非税收入的性质、分类、范围、征收管理、票据管理、资金管理、监督检查、法律责任做出明确规定。

  2、明确非税收入范围和分类口径

  科学界定非税收入范围,统一非税收入的分类口径,是做好非税收入征收管理工作的基础。目前之所以全国缺乏准确的非税收入统计数据,就是因为各地非税收入范围界定不一,非税收入分类方法不一。

  3、统一非税收入管理部门

  国家应明确非税收入统一纳入财政管理,改变目前多头管理格局。财政部门代表政府统一管理非税收入;行政事业性收费项目和标准的审批管理统一归口中央和省两级财政部门负责;政府性基金由中央财政部门负责集中管理;彩票公益金、国有资源有偿使用收入由中央和省两级财政部门会同有关部门管理;专营(卖)收入集中由中央有关部门统一管理,适当照顾地方利益;国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、政府接受捐赠收入、主管部门集中收入、财政资金利息收入由同级财政部门负责管理。

  4、建立非税收入统计报表体系

  政府非税收入在财政收入尤其是地方财政收入中的地位已经从“拾遗补缺”演变为占据“半壁江山”。管理规模巨大的非税收入已成为各级政府加强宏观管理、推进依法理财的重要内容,而宏观管理决策有赖于一个科学的、准确的、及时的非税收入统计报表体系的建立。必须运用科学的统计理论和方法,通过对非税收入基础数据资料的搜集汇总、归纳整理和分析研究,为客观认识非税收入的现状和发展变化趋势、为各级政府和财政部门进行非税收入规范管理决策提供参考。建立非税收入统计报表体系,一方面可提高非税收入管理透明度,增进政府与公众之间的沟通和理解,公众通过了解非税收入状况及其使用情况可增进对政府非税收入征收的理解和支持;另一方面,通过规范的非税收入统计报表体系,财政部门对政府非税收入及其发展趋势了如指掌,能更合理地统筹安排财政资金,提高财政资金的使用效率,提高非税收入管理水平,改变目前部分非税收入管理游离于预算之外,由部门自收自用、脱离财政监管的状况。尤为重要的是,非税收入统计报表体系的建立可以改变目前要数据报不出,要情况说不明的窘迫局面。

  5、编制综合财政预算

  近年来,为适应社会主义市场经济发展要求,各级政府及其财政部门对财政预算管理改革进行了积极探索,从加强预算外资金管理到深化收支“两条线”管理改革、从规范非税收入管理到深化部门预算改革等都取得了明显成效。但现行财政预算管理与公共财政体制要求相比,仍然存在较大差距。特别是由于历史原因,部分财政性资金还游离于财政预算之外体外循环,政府财力分散化、利益部门化趋势加剧,财政支出无序扩张、收支管理欠规范,预算约束不力,财政综合统筹能力弱化,影响政府宏观调控和公共服务目标的实现。因此,按照“收支政府统筹,资金财政统管,强化预算约束,增强调控能力”的基本思路,改革预算管理制度,完善综合财政预算,是构建公共财政体系的必然选择与迫切要求。财政资金是政府履行职能,提供公共产品(服务)的必要物质基础和重要保证。现行财政预算管理体制下,政府债务收入、部分非税收入游离于财政预算管理体制之外,造成社会资源分配不公,政府预算范围和预算能力都受到限制。一方面,社会公众对政府提供公共产品(服务)的要求越来越高;另一方面,政府的财政资金无法完全满足社会公众日益增长的公共产品(服务)需要。县乡财政困难,百姓看不起病,贫困家庭孩子上不起学等深层次财政矛盾逐渐显现出来。要解决这些问题,必须从根本上创新政府预算管理方式,积极推行综合财政预算。综合财政预算就是上下级财力的综合、上下年度财力的综合、内外债务收入财力的综合、税与非税收入的综合,将各项政府收入全部赶进财政笼子。整合分散的财政资金,增强政府宏观调控能力,按照“公开、公平、公正;依法、依规、依程序”的原则统筹安排财政支出。推行综合财政预算,是财政有效履行分配职能,缓解社会矛盾,构建和谐社会的重要举措。

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